日前，中央纪委监察部网站发布消息，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3个省市设立各级监察委员会，由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。

方案

建立统一和高效监察体系

中央纪委监察部网站发布消息，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。

《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

省级人大产生监察委员会

《方案》指出，党中央决定，在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，强化对监察委员会自身的监督制约。

《方案》要求，要加强对试点工作的统一领导。中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组，对试点工作进行指导、协调和服务。试点地区党组织要担负起主体责任，对试点工作负总责，成立深化监察体制改革试点工作小组，由省(市)委书记担任组长。要把思想和行动统一到中央精神上来，牢固树立“四个意识”，强化担当精神，密切联系实际，创造性开展工作，坚决把党中央决策部署落到实处。试点地区纪委要细致谋划、扎实推进，做好试点方案的组织实施和具体落实。试点地区要加强调查研究，审慎稳妥推进改革，整合资源、调整结构，实现内涵发展，使改革取得人民群众满意的实效。

背景

中央多次提出监察全覆盖

十八大以来，中央加大反腐败的力度，纪检监察作用凸显。与此同时，也出现了“整合监察力量”的声音。

例如，2013年6月，中纪委驻国家粮食局纪检组长、党组成员赵中权就曾在《学习时报》发表文章《反腐败要走法治化道路》，提出我国现行反腐败机制法律缺失、制度失衡、效能乏力、力量分散，应尽快制定反腐败法，整合反腐败机构设置，考虑对现有分散在纪检监察机关(预防腐败局)、检察机关(反贪污贿赂局)等的反腐败专门机构进行整合，建立“国家反腐败委员会”。

今年1月召开的十八届中央纪委第六次全体会议上，习近平提出:“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”，“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。

今年7月14日，中央党校《学习时报》刊发马怀德《通过修法完善国家监察体制》一文，文中提出将《行政监察法》更名为《国家监察法》，扩大国家监察范围，实现监察范围对国家机关及其公务员的全覆盖等。

10月27日闭幕的十八届六中全会，会议公报提出:“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”首次将“监察机关”与人大、政府、司法机关并列，预示着一场影响深远的改革即将到来。

专家说法·中国政法大学副校长马怀德

国家监察委须受内外部双向监督

昨晚，京华时报记者就此次试点采访了中国政法大学副校长马怀德教授。他表示，国家监察委员会应分内外部监督，内部为自我监督，外部包括人大、社会公众和舆论监督等。

所有国家财政供养的组织、群体都有必要纳入国家监察范围，包括法院、检察院、医院、学校，都纳入检查范围。

很多机构在职能上也有重叠、重复之处，职能的分散降低了资源的效率。整合这些职能，能够提高效率，提高权威性，也可以降低行政成本。

1“国家监察”对象是谁?

所有行使公权力组织和人员

马怀德表示，正如同十八届六中全会公报所说，各级党委要支持各级人大、政府、监察机关、司法机关，依法履行对公务人员的监督职能。以后的监察机关(国家监察委员会)就应该是与其他的国家机关平行，成为相对独立的行政机关，能够更好地发挥作用。监察机关在监督手段、方式更加完善之后，对人大、政府，包括政协等都能进行有效的监督和监察。

马怀德称，国家监察的范围更广，覆盖所有行使国家公权力的组织和人员。比如，大学行使公共教育职能，医院行使公共卫生职能，这些机构的公职人员，就是所有国家财政供养的组织、群体都有必要纳入国家监察范围，包括法院、检察院、医院、学校，都纳入监察范围。

2为何整合反腐败资源?

提高效率并降低行政成本

马怀德称，我国的反腐败资源包括:政府的行政监察机构，监察部、监察厅、监察局等;政府内部的审计部门;跟行政监察在一起办公的预防腐败机构;行政体系以外的，检察院的反贪机构，以及检察院内部的预防腐败局。

他说，之所以要整合这些机构，是因为这些重要的反腐败职能分布在行政和司法机关，多头承担预防和惩治腐败的职能，资源分散，没法集中力量，形成相对统一、独立的监察职能。另外，这些机构在职能上也有重叠、重复之处，检察院和政府内部都有预防腐败的机构，职能的分散降低了资源的效率。整合这些职能，能够提高效率，提高权威性，也可以降低行政成本。

3如何让监察手段丰富?

先有侦查权提高整合效率

马怀德称，在监察手段方面，国家监察委员会可能采取的手段包括，按照相关法律规定，包括《行政监察法》规定的调查职权和手段;给予行政处分的手段;还有监督政府作出的决定、命令、决议的职能。

在职能整合中，马怀德介绍，一个重要的职能是，检察机关在反腐败、特别是反贪机构和职务犯罪预防机构的职能，包括对贪腐案件的侦查权，需要转移到国家监察委员会。因为只有国家监察委员会拥有侦查权，才能做到手段上的丰富，对资源力量的整合效率才能提高。他表示，反贪局的机构和职能都要转移到国家监察委员会。

4如何取得更良好效果?

整合程度影响改革效果

马怀德表示，国家监察委员会对反腐败职能的整合，决定了这项改革能否取得良好效果。国家监察委员会在整合其他监察资源时，在对检察院资源划转、机构整合过程中，会引起检察院的机构和职能的调整，这可能会引起检察院工作人员认识上的误区或者混乱。为防范这方面的风险，要把握机构的调整划转、职能的整合等方面。

马怀德说，国家监察体制改革是重大的整治体制改革和机构职能调整，采取试点可以降低风险，避免刚开始就推开造成更大面积的问题。试点是一个检验过程，如果试点过程中出现问题可以及时调整。试点地区要可以累经验，待经验成熟再考虑在全国推广。

5如何监督国家监察委?

分为内部和外部监督

马怀德介绍，对监察委员会的监督有两种，一是内部监督，现在的中纪委内部有监督室，作用就是自我监督;第二种是来自外部的监督，有很多种:包括人大的监督，它是由人大选举产生的也要接受人大监督;另外，还要接受社会公众、舆论的监督。中央监察委员会权力扩充、职能增加过程中，所以加强对委员会的监督，是整个改革的重要内容，也是防止检察权过度扩张所产生的负面风险。（编辑：李月）

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